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澳大利亞智庫發展經驗及啟示

2015年03月05日
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       根據《2013年麥甘全球智庫報告》,澳大利亞的智庫數量超過40個。位于悉尼的洛伊國際政策研究所(Lowy Institute for International Policy)在該報告中名列全球頂級智庫排名第四十五位,另外有多家智庫進入該報告的其他榜單(本報告將此類社會智庫列入狹義智庫范疇)。政府內部的政策咨詢部門與社會智庫一起,共同形成廣義的智庫體系。本報告通過剖析澳大利亞政府智庫和社會智庫的總體特征和具體案例,了解這些智庫的運行機制和發展經驗,為建設中國特色新型智庫提供借鑒。
 

 

一、澳大利亞智庫的現狀

 
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  政府內部決策咨詢體系,包括了如下部門和機構:一是政府部門內部咨詢機構,包括部長顧問(Ministerial minders)(部長幕僚當中專門提供政策建議的顧問人員)、隸屬于政府某部門的決策咨詢機構和專業顧問;二是專門的政策研究機構,包括國家評估辦公室、澳大利亞農業與自然資源經濟局;三是由國會立法確立的政策咨詢機構,包括生產力委員會(Productivity Commission)及其前身關稅理事會和工業委員會等;四是政府間機構,包括澳大利亞政府委員會、部長委員會和課程事務所(Curriculum Corporation)等;五是議會調查和公眾調查(Public inquiries)等咨詢渠道,包括皇家委員會這樣的機構。
 
  政府外部咨詢體系,包括了如下部門和機構:隸屬大學的研究咨詢機構;政黨政治研究機構,例如孟席斯研究中心(Menzies Research Centre);利益團體,例如全國農場主聯盟;游說團體等;也包括狹義智庫部門,例如比較知名的獨立研究中心(Centre for Independent Studies)、悉尼研究所(Sydney Institute)、公共事務研究所(Institute for Public Affairs)、洛伊研究所、格拉坦研究所(Grattan Institute)等等。
 
  從更寬視角看,澳大利亞的智庫體系還包括高校智庫、咨詢公司(四大會計師事務所)和政府峰會等多種類型的決策咨詢機構。澳大利亞國立大學戰略與國防研究中心、悉尼大學國際安全研究中心等高校智庫對政策制定具有重要影響力。各類智庫功能互補、競爭激烈,共同促進了澳大利亞智庫業發展。
 
 ?。ǘ┲菐鞖v史較短,規模數量適度
 
  與英美等國相比,澳大利亞智庫發展歷史較短。知名的洛伊研究所成立于2003年,格拉坦研究所也只有6年的歷史。1972年惠特拉姆政府時期為澳大利亞決策咨詢體系發展的重要時期,在此之前像“公共調查”委員會這樣的決策咨詢機制在政府決策中發揮的作用有限;在此之后政府逐步加強了對政策咨詢機構和咨詢程序的重視。這起因于惠特拉姆政府非常重視咨詢機構在決策中的作用,把大量的政府政策制定付諸于公共調查的方式,廣泛征詢政府外部人士的意見(見圖1)。
  
   圖1 1949―2003 年澳大利亞歷屆政府的皇家委員會和公共調查數量
 
  資料來源:國務院發展研究中心赴澳大利亞培訓團調研資料。
 
  智庫行業高度發達的美國擁有蘭德、布魯金斯這樣規模龐大的機構,各種智庫數量眾多,形成“大而全”的智庫體系。相比之下,澳大利亞智庫從經費到人員都保持在適度偏小的規模,數量相對較少。其中實力最強的政府智庫生產力委員會2013年的年度總預算約為3700萬澳元。位于墨爾本的格拉坦研究所屬于規模較大的社會智庫,2013年的運營總支出為450萬澳元,全體職員僅有30名。
 
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  澳大利亞智庫的發展得到政府的大力支持,生產力委員會本身屬于政府的組成部門,經費保障全部來自于政府財政撥款。格拉坦研究所本身屬于社會智庫,但其發起基金也主要來自于聯邦政府州政府的財政資金:聯邦政府投資1500萬澳元,維多利亞州政府投資1500萬澳元,大型企業投資400萬澳元。目前該所年度經費最重要的來源之一就是發起基金的投資收益。澳大利亞政府意識到社會智庫的獨立研究會對政府制定政策產生積極的影響,從而產生較強的正外部性,因此愿意為之投入巨資。
 

 

 

  二、澳大利亞政府內部決策咨詢體系的特點與案例分析

 
 ?。ㄒ唬┱畠炔繘Q策咨詢體系的特點
 
  澳大利亞政府體系內的決策咨詢體系總體特征是嚴密復雜、開放程度高。
 
  政府決策咨詢部門的獨立性具有顯著差異。智庫獨立性是指智庫脫離委托人控制的程度,和基于客觀事實獨立發表自身研究結果和政策建議的能力。在政府決策咨詢體系中,政府部委的政策研究辦公室和部長級顧問的獨立性較弱,受部門領導人的領導與約束。經過國會立法成立的政策咨詢機構具有較強獨立性,生產力委員會由國會立法成立,與政府其他部門保持一定距離。像皇家委員會這樣的臨時“公共調查”機制是獨立性最強的決策咨詢方式。
 
  通過“公共調查”委員會凝聚社會共識。“公共調查”是英聯邦國家使用較多的公共決策咨詢渠道,屬于臨時性、專門設立的機構,澳大利亞的“公共調查”組成人員來自于政府之外,可以為皇家委員會、工作組、委員會等形式。公共調查采取多種方式征詢公眾意見、收集信息、聽證,公開發表報告和關鍵證據,在社保、金融監管、反腐敗等多個領域提供政策建議。因其獨立公開的特點,“公共調查”贏得了廣泛的社會認可,因此起到了“最后政策選項”的作用,每每遇到困難棘手的問題,公共調查可以發揮這種作用,尋求“最大公約數”。
 
  相比聯邦政府,各州政府的決策咨詢體系實力較弱,這體現在州政府的政策咨詢機構數量更少,規模更??;議會委員會的數量更少,更易受政府控制;公共調查的頻次少、范圍窄;利益集團組織的研究能力弱,主要職責是回應成員需求。相比聯邦政府,州政府的決策咨詢體系更加封閉、不夠開放。
 
 ?。ǘ┱菐爝\行機制:以生產力委員會為例
 
  生產力委員會在1998年經國會通過《生產力委員會法案》成立,由工業委員會、產業經濟署和經濟規劃咨詢委員會三個部門合并形成,它是高度獨立的政府組成部門,其前身兩個委員會都是通過國會立法成立。生產力委員會把獨立性、透明度和整體經濟研究作為機構的三大理念之一,其核心職能是按照澳大利亞政府對相關政策和監管問題的需求進行公共調查,其他職能包括根據聯邦政府需求開展研究、為政府報告提供支持、績效評估等,并在生產率和產業發展與監管等方面開展自主研究。
 
  生產力委員會注重政策研究的邏輯,根據多年積累,制定了政策推出的最優實踐步驟,包括以下內容:一是全面理解政策問題或議題;二是闡述政策的合理性和目標;三是概述政策選項;四是評估各備選方案的有效性及其成本與收益;五是制定執行策略;六是監督政策效果并適當調整政策。生產力委員會從以下幾個方面推動澳大利亞的經濟改革:首先基于國家整體利益提供公平的政策建議;提供可經受公共查證可信的政策研究成果;為政府推進改革提供論據;提升公眾對于現有政策成本和改革收益的認識;測試利益相關者反應等。
   
  圖2 生產力委員會在政府部門中的位置圖
 
    資料來源:生產力委員會,作者根據國務院發展研究中心赴澳大利亞培訓團調研資料翻譯。
 
  生產力委員會的運行經費由國家財政撥付,2013年的年度總預算約為3700萬澳元,每年大概從事8―10個研究項目;委員會共有180人的研究團隊,屬政府公務員身份,主要是經濟學專業背景,也有部分成員擁有法律等其他專業背景。
 
  從行政隸屬來看,生產力委員會屬于澳大利亞財政部九個隸屬機構之一。依據相關法律,生產力委員會開展研究具有相當的獨立性,并不受政府其他部門控制,只是其研究議題可以是由聯邦政府和財政部提出。生產力委員會主席、副主席和委員會委員由澳大利亞總督任命,并有固定任期;有獨立預算和常設雇員,運作方式獨立于其他政府機構。委員會的調研報告通過財政部遞送到議會。根據法律,委員會須向公眾解讀政策,因此其報告亦面向公眾。從內部結構看,生產力委員會建立了健全的內部治理結構(見圖3),根據主要業務內容組建了相關業務部門。
   
  圖3 生產力委員會內部組織結構圖
 
  資料來源:作者根據生產力委員會官網資料翻譯。
 
  總體來看,由立法確立的特殊地位、研究的獨立性和立足國家長遠利益,使生產力委員會在澳大利亞政治體系中發揮獨特作用,其地位、職能和運作機制與國務院發展研究中心等我國政府智囊機構有較多相似之處。
 

 

 

  三、澳大利亞社會智庫的特點與案例分析

 
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  社會智庫在相關專業各擅勝場。洛伊國際政策研究所專注于國際問題和外交政策的研究,對澳大利亞外交政策具有重要影響力;格拉坦研究所專注于內政的研究,在《麥甘報告》全球“最佳國內經濟智庫”排名中,名列第五十六位。戰略政策研究所在《麥甘報告》全球“最佳國防和國家安全智庫”排名中,名列第二十八位。國際事務研究所在《麥甘報告》全球“最佳國際經濟政策智庫”排名中,名列第二十五位,獨立研究中心名列第二十九位。墨爾本大學政策研究中心,專門開展出租車運營管理研究,具有較大社會影響力。專業化的研究特色使相關智庫在某個領域通過長期的研究跟蹤,建立起深厚的研究基礎,樹立起在該領域研究的權威性,往往能夠提出更高質量的政策建議。
 
  社會智庫利用“旋轉門”等機制影響在野黨和執政黨政策推行。在英聯邦等實行議會制的國家,政黨在野時,會模擬政府部門建立相關政策班底,根據形勢發展制定各種政策,被稱之為“影子政府”。澳大利亞智庫一方面通過旋轉門,即政府重要雇員退役后到智庫任職,智庫的專家學者進入政府部門直接影響決策,另一方面通過影響在野黨,推行本機構的研究成果、政治理念和政策建議,一旦在野黨成為執政黨,相關政策理念就會得以推廣實行。
 
 ?。ǘ┥鐣菐斓倪\行機制:以格拉坦研究所為例
 
  格拉坦研究所是澳大利亞著名社會智庫,它成立于2008年,位于澳大利亞第二大城市墨爾本,專注內政研究。其所秉承的理念為:獨立、嚴謹、務實,獨立性居首位。研究所為保持獨立性,采取以下措施:對董事會成員的組成結構進行平衡;避免可能的利益沖突——約束成員參與外部活動,并公開相關活動內容。研究所2013年的運營總支出(運行成本)為450萬澳元(95%用于人員經費),全體職員共有30名,其中23人為專業資深的研究人員(包括機構的CEO和研究領域負責人),其他行政崗位負責與媒體等溝通及日常事務性管理。
   
  圖4 格拉坦研究所的項目研究流程
 
  資料來源:格拉坦研究所,作者根據國務院發展研究中心赴澳大利亞培訓團調研資料翻譯。
 
  格拉坦研究所建立了規范的研究流程和管理體系,體現在以下幾個方面:一是規范嚴謹的研究思路和流程。格拉坦研究所提出選題的三項重要標準:重要性、可操作性和價值。對立法完善、管理規范的領域不再研究,沒有比較優勢的領域也不涉入。研究所把該機構研究流程定義為:通盤處理、分析研究、充分溝通、產生影響。嚴謹性是研究所的重要理念,為達成此目標,研究所的研究成果校驗須經歷以下步驟:交由不同的組別進行交叉檢驗關鍵的數據表格;高級主管的內部評審;進行大量的外部評審;選擇2名外部匿名評審,推倒性意見要提交董事會。
 
  格拉坦研究所影響力評價主要指標

  注:n/a 為缺乏數據。
 
  資料來源:格拉坦研究所,作者根據國務院發展研究中心赴澳大利亞培訓團調研資料翻譯。
 
  二是成熟的影響力評價體系。格拉坦研究所的影響力評價指標囊括了包括:發布報告數量、報告下載量、網頁瀏覽量、媒體報道次數等十二個方面(詳見上表)。研究所通過出版專著、期刊,召開新聞發布會,同政府定期召開座談會等方式擴大自己的影響力。每年還要對300―400個利益相關者進行調查,調查結果納入研究團隊的績效評估體系。從研究所的影響力評價體系可以看出,社會智庫發揮影響力的主要渠道是研究成果發布、專家發言、線上線下的媒體報道、學術會議、公共活動和政府的引用幾個方面。
 
  三是健全的薪酬制度。作為發達市場經濟國家,澳大利亞形成了全社會完善的薪酬機制,優厚健全的社會保障體系。格拉坦研究所員工薪酬水平與政府同級別工作人員收入大致接近,有的成員工資水平會略高于政府雇員的薪酬。員工的薪酬一般并不來自于研究項目,避免了研究人員追求研究項目數量的動機和壓力。研究所員工的福利待遇要優于一般社會部門,擁有超出國家假期2―3天的帶薪假等。
   
  圖5 格拉坦研究所政策咨詢流程圖
 
  資料來源:格拉坦研究所,作者根據國務院發展研究中心赴澳大利亞培訓團調研資料翻譯。
 
  格拉坦研究所的成立因應了澳大利亞對非黨派、獨立、嚴謹的社會智庫研究的需求,為解決澳大利亞面臨的最緊迫問題提供了高質量的政策建議。值得一提的是,雖然研究所主要啟動資金來自于政府,但是社會捐助維系著研究所的項目研究,并且稅務部門對這些資助予以免稅待遇。該研究所的運行經費部分來自于企業捐贈,辦公場所為墨爾本大學無償提供。
 

 

 

  四、政府決策咨詢體系與社會智庫的比較

 
  兩類智庫相同之處在于:一是都重視研究的獨立性。生產力委員會的獨立性由相關國會法案予以保證;格拉坦研究所從管理層設計等多方面保證研究的客觀獨立公正。二是都建立了相對完善的研究思路和流程,生產力委員列舉了政策研究的最佳實踐,格拉坦研究所歸納了從事研究的主要流程。三是管理和運行機制比較成熟健全,生產力委員會建立了完善的內部治理機制,包括管理層任命、根據公務員相關法案確立的行為準則進行內部員工獎懲等等。格拉坦研究所建立了相對規范的績效考評和影響力評價體系。
 
  其不同之處在于:一是資金來源的不同,官方智庫的主要運行經費由國家財政撥款予以保證;社會智庫的經費來源多樣化,包括了政府發起基金、社會和企業捐助等,國際政策領域享有盛名的洛伊研究所就是由大企業家洛伊先生捐助。二是影響決策的渠道不同,官方智庫直接承接政府研究項目,并通過政府渠道遞送研究報告;社會智庫通過研究報告的公開發布、媒體和研討會,以及與政府官員的溝通來影響決策。
 
  澳大利亞智庫發展經驗對建設中國特色新型智庫有重要啟示。首先,應積極探索“謀斷分離”,培養中國智庫的適度獨立性。建設中國特色智庫,要從中國國情出發,在政治上要與黨中央、國務院保持高度一致。同時智庫的本質決定,它要具備獨立思考、獨立判斷的能力,所以智庫建設要強調“謀斷分離”,尊重智庫的相對獨立性。其次,應加強智庫運行機制和管理體制的創新。智庫管理體制改革是系統性工程,應在立法、管理層設置、職能定位等層面通盤考慮。應結合政府智庫和社會智庫的不同特色,建立起規范的績效評價體系和智庫評價機制,使相關指標可以量化。最后,應注意發揮政府智庫和社會智庫的協同作用。在加強政府智庫建設的同時,還應注重引導社會智庫的發展,使二者之間可以相互競爭、相互補充。應探索通過智庫發展基金加強對高校、社會非營利機構和各類民間政策咨詢機構的引導、培育和發展。借鑒國際慣例,探索實行對非營利性政策研究機構的稅收優惠政策等。
 

 

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